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2019年09月10日

从“程序监督”到“细节监督” 从追求公平到严格问效

—— 桃源县人大常委会加强预算审查监督工作纪实

□桃源县人大常委会

审查和监督财政预算,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,是各级人大代表依法行使国家权力的重要手段。怎样才能维护预算的严肃性,体现预算的公平性,追求预算的绩效性,是各级人大及其常委会孜孜追求的预算监督目标。1960年11月,桃源县第四届人大第一次会议听取和审议县政府所作的《关于桃源县1959年财政决算和1960年财政预算执行情况的报告》,开启了该县财政预算监督的法定程序。1980年12月桃源县人大常委会成立,每年听取和审议财政预算、决算情况成了常委会“固定议题”。历经近40年变迁,桃源县预算审查监督工作逐步实现了由程序监督到实体监督、由预算审查到预决算审查并重、由重预算编制向重预算执行监督、由维护预算刚性到追求资金使用绩效等系列转变,“有预算不超支、无预算不开支”“用钱问效、无效问责”的预算监督理念也逐渐深入人心,走出了一条符合桃源实际的预算监督之路。2018年,该县财政管理综合评价进入全国200强,获评全省县级财务管理工作一等奖、全省财政预算管理绩效综合评价先进单位等荣誉。

监督力量:从常委会工作机构到专门委员会

1980年12月,该县人大常委会设立之初,没有专门的财政预算监督机构,财政预决算审查也未列入常委会会议议题,仅要求在每年的人代会上审查和批准当年财政决算和来年财政预算。

1984年3月,县人大常委会首次设立财政经济科,专项负责财政预决算、国民经济社会发展计划审查和监督。1986年2月,县人大常委会将财政经济科改为财政经济工作委员会,担负起草常委会关于财政经济方面的决议、决定和审议意见草案,审查县人民政府及其工作部门发布的有关财政经济工作方面的规范性文件,对涉及财政、经济等方面重大事项提出常委会审议议题建议,并实施跟踪督办等职责。

1995年1月1日《中华人民共和国预算法》实施后,为加强预算监督,桃源县第十三届人大会第二次会议决定设立财政预算审查委员会,负责代表大会期间审查财政工作报告。在此次代表大会上,首任预算审查委员会主任委员向大会提交了《关于桃源县1997年财政预算执行情况和1998年财政预算(草案)的审查报告》,县人大常委会主任在《常委会工作报告》中就财政预算监督工作进行了专项报告。

2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》出台,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。2016年11月,桃源县第十七届人民代表大会第一次会议通过了设立人大财政经济委员会的决定,并在代表中产生主任委员1人、副主任委员1人、委员3人。同年12月,县人大财经委正式挂牌,人大财经工委职责并入人大财政经济委员会,县人大财政预算监督机构由常委会工作机构升格为代表大会工作机构。在2017年2月桃源县十七届人大二次会议上,首届财经委员会主任委员向大会主席团报告了《关于桃源县2016年预算执行情况和2017年预算草案审查结果的报告》。至此,预算审查委员会作为大会临时机构的工作职责全权移交给人大财经委员会。

预算审查:从“仓促上会”到“三堂会审”

“审查时间仓促、审查内容单一,监督方式固化、监督手段弱化”。这是该县人大常委会财经工委几任主任对2005年以前预算审查监督工作的基本印象。

2005年以前,人大代表在代表大会上审查预算工作报告时,看到的都是一大本数字和表述笼统、专业性很强的预算资料,从预算编制的源头就没有涵盖全口径预算的全部内容。政府财政部门编制预算,人大也没有提前介入,缺少一套审查批准的规范程序,加上县人民代表大会会期通常只有三四天,会议议程多,预算审查所安排的时间有限;预算草案往往是在代表大会召开时提交,“仓促审查,立即表决”是当时的真实写照。因而就形成了“政府编制预算、人大会举手通过”的被动局面,人大权力实质上成了“橡皮图章”。

为了扭转人大审查和批准预算只是走程序的局面,实行由程序性审查向实质性审查的转变,桃源县人大从制度入手进行了大胆探索。2005年4月,县第十四届人大常委会第十八次会议审议通过了《桃源县人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》,对预算草案初审、预算调整、决算草案审查的要求和在预算执行监督中的权利和义务进行了规范,并重点明确预算草案审查监督必须把握三个关键环节:一是提前介入。县人大常委会财经工委在预算草案编制前,提前听取政府及财政部门关于预算编制依据、指导思想、编制原则等情况汇报,有效地解决了审查时间仓促的问题。二是严格审查。在预算草案初审中,重点审查预算是否真正做到了收支平衡、财政收入增长与国民生产总值增长是否相适应和财政支出是否坚持了厉行节约、兼顾平衡、确保重点。2009年3月,县人民政府提出的预算草案总支出预算为69345万元,超出可用财力2117万元;尽管政府提出了解决支出缺口的初步方案,但人大按照“量入为出,收支平衡”的法定原则,否决了预算草案,这是桃源县人大第一次主动发声、否定政府预算。三是“三堂会审”。首先,由人大财经委员会组织财经专家讨论,听取社会各界意见,召开财经委员会会议进行初步审查;其次,由人大常委会集中审议,形成初审报告;最后,在代表大会期间,由财经委组织人大代表审查,再提交代表大会审议批准形成决议。

预算内容:从“笼统粗略”到“细致全面”

《预算法》规定:“地方各级政府预算由各部门的预算组成”“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。”但由于认识上的偏差,该县以往每年提交人民代表大会审查和通过的预算是笼统的几个大类的收入和支出,部门预算没有提交人大会审查。为改变这一现状,从2012年开始,县人大要求将部门预算“搬上”人大会交全体人大代表公开审查,由此推动全县部门预算改革。此后,县财政部门精编细编预算,建立了预算定员定额标准体系和项目库,对财政收入进行了科学的测算,制定定员定额标准,重新核实项目资金,核定支出额度,并启用新的“e财部门预算软件”,进一步完善了预算科目体系,要求预算单位编制的预算细化到最末一级,每项资金都要有详细的说明。为确保预算政策执行到位、编报的数据准确无误,财政部门还和预算单位进行了“两上两下”审查对接。在部门预算编制期间,人大财经委提前介入,到部分单位了解预算编制的情况和存在的问题,掌握编制的动态,确保按时提交人民代表大会审查。同时,对预算审查批准的表决,该县注重改进方式,坚持“一篮子表决”和“重点表决”相结合的方式,做到既有对整体财政预算的表决,又有对财政预算具体单项的表决。

党的十八大提出实行全口径预决算,强化财政预算审查监督。2015年1月1日起施行的新《预算法》则进一步确立了一般性公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的四本预算的全口径预算体系。按照新预算法的规定,该县预算审查工作也相应跟进作了调整。自2015年开始,该县落实了全口径预算编制要求,在当年人代会上,该县将政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算全部搬上会议进行审查,四本账一并审,将政府所有收支全部纳入预算管理,审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”,决算一个“册子”,提高预算执行的法律约束力。

预算公开:从“政府机密”到“阳光财政”

2008年之前,政府预算草案按规定被视为“国家秘密”,一般在人大会召开前几天或当天才发到人大代表的手中,甚至有时在会中才发给人大代表,并要求会后交回。财务数据也仅仅掌握在少数人手中。2008年5月开始正式施行政府信息公开条例,从此,公开成为原则,不公开成为例外,涵盖“三公经费”的财政预算报告、决算报告也被列为应重点公开的政府信息。

“阳光是最好的防腐剂”。2011年湖南省政府确定桃源为“财政预算公开试点县”。县人大以此为契机,督促政府、财政等部门严格建立预算公开体系,从平台和机制上着力,出台《关于推进预算公开工作的实施方案》《部门预算公开办法》《专项资金公开办法》等八个文件,明确规定财政预算公开以财政为主、部门预算公开以部门单位为主、重大民生支出公开由财政和部门共同负责,使预算公开有章可循。同时,全面建设预算公开平台,在县财政门户网站开辟“财政预算公开专栏”,在财政局安装了预算公开LED显示屏和电子触摸屏。各预算单位或在门户网站、或在办公楼显眼处开辟预算公开专栏,全方位、多角度搭建了预算公开的平台。在此基础上,积极构建预算公开与财政改革联动机制,与财政精细化管理衔接,制定标准化工作流程,出台《行政事业单位财政财务精细化管理办法》,搞好部门联动、信息共享、经费预算预警控制。并坚持以检查促规范,先规范后公开,构建权责分明的预算公开工作机制和严格的考核评价制度。2012年开始,该县又推行部门预算公开评价制度,编得好不好,质量高不高,公开晒一晒,晒出压力,晒出重视,晒出水平。

审计监督:从听取专项汇报 到问题整改满意度测评

“1999年5月,桃源县第十三届人大常委会第十一次会议听取和审议县审计局局长所作的《关于桃源县1998年度本级财政执行情况的审计报告》。”这是该县可查关于审计部门向人大常委会专题汇报本级财政预算执行审计情况的最早记载,由此开启了县人大对财政预算和决算监督的新模式。

2009年,该县开始重视审计成果运用。当年县十五届人大常委会第十三次会议专题听取了县政府关于2008年县本级财政预算执行及其他财政收支情况的审计工作报告,重点结合审计部门的意见,对2009年县本级财政预算编制提出了调减预算收入、紧缩各项开支、优化支出结构、提高运行质量等一系列建议,规范预算行为,增强调控能力。

以后每年,一年一度的财政预算执行情况的审计工作报告接受人大常委会会议审议,人大常委会提出相关审议意见,真正成为“惯例”。“强化预算约束,坚持先有预算、后有支出,财政安排资金一律从财政部门拨付”“维护预算严肃性,任何财政支出调整均应报人大常委会批准”“增强预算执行力”“抓好审计问题整改”等成了高频语段和反复强调坚持的原则。

2013年,该县首次将“同级审”问题整改列入常委会议题,各单位向常委会汇报在同级审查中存在问题的整改情况,并进行满意度测评。满意度达不到常委会组成人员80%的不予通过。当年就有一个单位没有过关,3个月后听后续情况并再次测评,造成了很大影响,传导了压力。由此,“跟踪问效、一抓到底”成为桃源人大常委会持续监督“同级审”问题整改的硬举措。预算执行严肃性得到普遍认同,监督实效也逐步显现。

绩效监督:从“议一议”到“要问责”

早在2009年,该县就提出绩效监督理念,要求从绩效检查等环节入手,构建财政监管新机制。也是从这年开始,县人大常委会每年将城建专项资金、工业发展专项资金使用情况列入主任会议议程。后来又逐渐增加教育费附加资金、农业发展资金等。当时没有上常委会审议,仅主任会议成员听取了解有关情况。2013年开始列入常委会会议议题,并提出审议意见。不断摸索、不断总结、不断规范。同年6月,该县出台了《桃源县人民代表大会常务委员会财政专项资金绩效评价监督暂行办法》,并制定了首个《县人大常委会财政专项资金绩效评价监督工作实施方案》。2017年10月,党的十九大提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”的要求,这年12月召开的桃源县十七届人大常委会第十一次会议上,在审议县政府关于2017年专项资金绩效目标管理工作情况报告议题时,该县响亮提出了“用钱要问效、低效要问责、无效要取消”的绩效监督理念,以此倒逼政府和部门单位牢固树立绩效意识、责任意识,端正决策者“当家理财”的政绩观。此后,每年常委会审议绩效评价监督工作成了“规定动作”。

该县预算绩效管理监督采用定量与定性相结合、财政监督与聘请中介机构评价监督相结合、听取评价结果与走访座谈相结合等措施,努力做到客观、真实、公正。

首先,监督全过程。严格做到“预算申报有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。从年初预算编制时同步编制预算绩效目标,批复预算时同步下达经审定的预算绩效目标,到预算绩效目标运行监控、预算完成绩效评价、评价结果应用进行全程监督。该县每年选取20个专项资金项目(其中市政建设与管理维护类项目10个)进行绩效目标重点汇审,每年选定3个单位部门预算整体支出和五个重点专项的上年支出聘请中介机构进行绩效评价。

其次,评议全方位。该县人大常委会组成人员35人组成5个监督小组,对重点项目绩效评价及问题整改开展跟踪监督。督导检查的重点内容包括设立专项的政策依据,绩效目标的科学性、合理性、数量量化指标是否充分,资金是否专款专用、专项核算,绩效评价结论的完整性、准确性、公正性,绩效评价指出问题整改是否到位、内控制度是否完善,收入(含上级拨款、本级配套及社会筹资)支出是否真实、合法、合规,是否符合绩效目标,工程类项目中的政府采购、招投标、工程验收等是否合法合规,工程质量监管责任是否落实,项目实施和投入使用后的受益对象满意度等方面。

再次,结果全运用。该县常委会每年对实施绩效评价的重点项目指出问题整改听取情况汇报并进行满意度测评,参会人员满意或基本满意达80%以上为通过,以此传导压力。对问题整改达不到要求的给予3个月整改期,3个月后再次听取整改情况汇报,仍不能通过的启动追责程序。对评价结果在当年预算调整或下年度预算时贯彻应用,评价得分90分以上的项目一般保留并根据实际需要追加预算,对评价得分80至90分的项目,整改完善保留项目,对评价得80分以下的项目视整改情况减少预算或取消该项目。2017年,该县对27个财政专项资金使用情况进行跟踪问效,督促财政部门严格绩效管理,共查出问题57个,下达整改通知书18份,增加专项1个,取消专项1个,减少专项资金安排2个。2018年,该县共调减财政专项5个255万元,在一个财政年度内调增专项1个223万元,绩效评价和运行监控的结果运用已经与预算编制和预算调整紧密挂钩,真正实现了“用钱问效、无效问责”的预算绩效管理要求。

做实人大预算监督依然在路上,需要不断探索。今后,该县还将在开展预算联网实时监督、深入发挥中介机构作用、严格开展支出和政策拓展重点审查等工作上发力,致力不断提升人大预算监督的实效。

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